1 引言

自2014年全面推廣以來，PPP模式在我國基礎設施建設中發揮了重要作用。截至2021年12月末，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中項目數量10164個、項目總金額達16萬億元；其中，累計開工項目4718個、投資額7.5萬億元。PPP項目落地實施過程中，由于項目投資額大、參與方眾多、不確定因素多，可能給項目實施帶來各種風險；盡管初期已經對風險分擔原則和機制進行了劃分，但在項目建設實施過程中，風險仍然會存在并發生。

作為PPP項目的重要參與方，實施機構對項目風險的管控能力是項目順利推進的重要基礎之一，實施機構在項目建設期應關注各種風險并做好風險應對。本文以某體育場館PPP項目為例，分析了項目建設期實施機構遇到的各類風險，以及面對不同風險的具體應對措施，以期為實施機構建設期風險管理提供參考。

2 PPP項目建設期風險分析

2.1 案例簡介

本案例為體育場項目，通過公開招標方式選定由四家單位組成的聯合體作為中標社會資本方，項目公司由中標社會資本方聯合體組建、不設政府方出資代表。項目建筑面積約38.5萬平方米，建設內容包括地上五層專業體育場及地下配套商業、停車場等。項目總投資61.5億元，項目建設期約2年。采用BOT（建設-運營-移交）的運作方式，根據中標結果確定特許經營期，項目公司按照《PPP項目合同》取得特許經營權，在特許經營期內負責投融資、建設、運營本項目，特許經營權期滿后無償移交給實施機構指定單位。

考慮到體育場及體育配套具有一定的經營性，在運營期內本項目可通過自身經營收益實現投資平衡，故項目回報機制為使用者付費，政府方在合作期不承擔支付責任。此外，為了充分保障體育場館項目的公益屬性，在《PPP項目合同》中對體育場的公眾開放和免費使用時間、體育配套經營業態、產權單位權益保障等內容進行了詳細約定。

2.2 案例PPP項目建設期風險分析

目前，本項目已進入建設期一年有余。項目建設過程中遇到的主要風險包括：前期手續辦理風險、融資風險、投資控制風險、工程進度風險、社會資本能力不足風險，這幾類風險也是大多數PPP項目在建設期較為常見的共性風險。

2.2.1前期手續辦理風險

本項目投資規模大、建設周期緊，項目采用“一會三函”的模式推進，在取得建設前期工作函、設計方案審查意見函、施工登記意見函后，即可辦理相關手續開工建設。與一般項目不同的是，本項目建設期內需同步辦理項目立項、水影響評價、交通影響評價、環境影響評價等前期手續。此外，項目的相關前期手續均需辦理在產權單位（政府方事業單位）名下，項目公司作為PPP投資建設主體，在建設期負責相關前期手續辦理的具體實施。

由此帶來的風險主要包括：一是由于項目建設與前期手續辦理同步進行，若前期手續辦理不及時將影響建設進展，存在相關前期手續辦理不通過或在辦理過程中反復修改導致的延誤風險；二是由于產權單位和前期手續的實際辦理單位不一致，過程中的溝通協調不到位和信息的不對稱，也在一定程度上影響項目進展。

2.2.2融資風險

本項目的投資回報機制為使用者付費，項目融資工作由中選社會資本方組成的項目公司負責?！禤PP項目合同》中約定：在合作期內，項目公司有權按照適用法律的要求將其在PPP合同項下的權益（收益權等）設置質押或以其他方式設置擔保實現項目融資。同時，為有效控制總投資、防止融資成本過高導致總投資超限而可能帶來的一系列風險，結合項目實施階段的融資環境，要求項目融資利率應控制在上限以內，超出的部分利率由股東方承擔。

上述約定能夠實現在合理融資水平下的項目融資，但同時也帶來一定風險：一是在無政府補貼的條件下，由于未來項目運營收入水平存在一定的不確定性，金融機構出于風險控制考慮，可能會在項目收益權質押的基礎上要求股東方提供擔保等增信措施，增加項目融資難度；二是要求在限定的利率內進行融資，無形中對中標社會資本方和項目公司的融資能力提出了更高要求，若金融機構對項目未來的收益和風險預估樂觀程度不足，則會導致融資不能的風險。

2.2.3投資控制風險

本項目采用“一會三函”模式推進，在PPP招標階段尚無詳細的初步設計圖紙和工程量清單，采用模擬工程量清單進行總投資估算和招標，較正式工程量清單造價存在一定的誤差。此外，考慮到建設與運營的更好銜接，給予項目公司在體育配套方面一定的設計自主權，在《PPP項目合同》中約定，對于體育配套部分允許項目公司在費用自擔的前提下提出設計優化。

上述約定能夠防止項目公司惡意做大投資，但總投資控制仍存在一定風險，主要體現在：一是因模擬工程量清單估算準確性不足而造成的投資偏差，用模擬工程量清單進行的投資估算相比初步設計概算和施工圖預算本就存在一定偏差，隨著后續圖紙深化和設計優化變更，總投資控制存在風險；二是項目公司未來要獲得更好的運營收益，必然在現階段增加配套部分的建設投入（提高建設標準、增加功能等），這也將在一定程度上增加總投資控制的難度。

2.2.4工程進度風險

本項目為滿足特定賽事要求而進行建設，為保證賽事期的正常交付使用約定了嚴格的關門時間要求。從項目中標開工至交付驗收的約2年建設期間內，工程進度面臨一定的壓力和風險。工程進度風險主要體現在：一是投融資、前期手續辦理、施工建設同步開展，并存在相互影響和制約，例如可能因投融資不能及時到位導致工程資金的緊張和現場進度延誤、或因前期手續辦理延誤影響項目建設和驗收等；二是因施工現場投入大、不確定性因素多、施工組織難度大，加之建設期受到施工管制限制，對施工組織和進度控制造成挑戰。

2.2.5社會資本能力不足風險

項目招標階段，對聯合體在投融資、建設、運營等方面的能力要求均進行了限制，但綜合評分法評選出的中標人是綜合能力最優，并不是各方面能力和實力均最優。本項目中選的社會資本方為聯合體，其中占比達70%以上的聯合體牽頭人為私營企業，若中選社會資本方尤其是聯合體牽頭人在項目的實施過程中出現問題，特別是這種問題發生在項目前期，將對項目實施產生不利影響。

社會資本能力不足的風險，在建設期主要體現在：一是融資方面，金融機構對社會資本聯合體牽頭人（項目公司實際控股股東）的資信實力信任程度不足，導致項目融資落地滯后、影響項目順利推進；二是建設與運營銜接方面，如果在建設期不能對項目未來經營業態和招商進行有效規劃和提前落實，將很大程度上影響項目未來整體經營效果。

3 實施機構建設期風險管控措施

3.1風險管控原則

實施機構在建設期的風險管控原則包括：風險預防、動態控制、專業管理。按照上述原則，實施機構對項目建設期風險進行有效管理和應對。

（1）風險預防。即盡早識別和發現風險，在PPP項目實施前期識別出可能發生的風險并列明清單，在項目實施過程對列明的風險和問題予以重點關注。

（2）動態管理。即對已經發生的風險進行動態跟蹤和控制，及時發現風險、跟進風險、解決風險，實現從風險預警、風險應對到風險解除的動態控制機制。

（3）專業管理。即在項目建設期聘請專業的第三方咨詢機構，如監理單位、造價單位、履約咨詢單位、法律服務單位等，各專業咨詢機構過程中為實施機構的建設期風險管理提供意見建議。

3.2風險管控措施

按照上述風險管控原則，實施機構綜合采取了多種措施，有效控制前期手續辦理、融資、投資控制、工程進度、社會資本能力不足等方面的風險，具體如下：

3.2.1細化機制、加強溝通，推進前期手續辦理難題

一是針對重點前期手續辦理工作倒排計劃，針對前期手續辦理過程中可能的問題和風險進行提前分析，建立了前期手續辦理工作機制及辦理進展日報制度，使產權單位與項目公司信息共享、各司其職、加強溝通，共同推進前期手續辦理。

二是為有效協調解決產權單位前期手續辦理主體責任與項目公司前期手續辦理實施責任之間的矛盾，組建履約管理工作小組。實施機構作為決策單位負責合同約定相關事項的審批決策以及前期手續辦理出現困難時與有關政府部門的溝通協調；產權單位作為配合單位，項目公司作為執行單位，協同推進工作進展。

三是為提升前期手續辦理工作的對接效率，在履約管理工作小組下設工程、財務、法律、綜合等歸口部門，與項目公司具體對接推進相關工作，并充分利用監理單位等第三方專業咨詢單位的力量協助解決過程中的相應問題。

3.2.2資信準入、明確責任，及時關注并跟進融資風險

為有效預防融資風險，在招標條件中設置相應的社會資本方準入門檻和評分條件。例如，投標人資格要求的準入條件要求：社會資本方（聯合體）具有不低于項目投資額的投融資能力，財務狀況良好，沒有處于財產被接管、凍結、破產或其他不良狀態、無重大不良資產或不良投資項目。在評分標準中，投融資能力占35%比重，從資金籌措方案、企業資金實力（銀行授信、資金實力、金融機構就本項目的貸款意向）等方面全面考察投標人的投融資能力。此外，為有效控制融資成本，結合項目實施融資環境和貸款市場報價利率（LPR）設定融資上限。

為有效保障融資落地，在PPP合同中就融資責任（項目公司負責，必要時應通過股東增信、股東借款等措施確保融資足額到位）、融資交割時限（三個月內完成）、貸款利率上限、融資方案審批、融資違約責任等進行了明確的限制和約束。同時，項目落地后實施機構密切關注項目公司融資進展，在相關融資工作出現潛在風險時及時致函項目公司整改。

本項目實施過程中出現了融資落地滯后的情況，實施機構除敦促項目公司及股東限時出具解決方案和措施外，還聘請了專業律師事務所對相應融資風險以及應對措施進行了專題研究。在了解到融資工作滯后是因聯合體牽頭方股東資信的原因后，在充分分析合同條款及有關法律依據的基礎上擬定了項目公司內部股權調整的融資候選方案，確保項目實施不因融資問題受到不利影響。

3.2.3投資計量、設計變更與合同條款限制，嚴格控制投資

一是將投資控制相關條款在合同中事先約定。明確暫列金和預備費優先用于體育場主體建設，就因模擬工程量清單估算不準確或實施機構提出的體育場主體設計變更造成的投資增加，實施機構在合理范圍（工程費用的5%以內）進行分擔，通過再談判協商解決。同時，工程量偏差在15%以上的，可進行價格調整。

二是做好對設計變更的把控。項目實施工程中，審慎審批對體育場主體方案作出改變的重大設計變更，避免投資超支；同時，對于項目公司提出的體育配套部分的合理優化不作過多限制，但因此產生的費用增加應由項目公司自行承擔。

三是做好投資計量和確認。實施機構聘請了第三方全過程造價咨詢單位，根據施工圖紙和PPP合同嚴格開展總投資的重計量工作，確保工程竣工結算的總投資構成合理、依據充分，嚴控投資超支風險。

3.2.4合同、管理、組織手段多管齊下，保障工程進度

合同管理方面，由于項目約定工期相比定額工期有所壓縮，投標人已在投標報價中考慮了相應的趕工費用。同時，為保障賽事需求合同中明確了嚴格的竣工時間要求，并設置了較強的進度延誤違約責任和預警方案。合同約定：項目公司未在約定的日期前完工的，或項目實際施工進度與計劃相比出現超過30天以上的重大延誤的，屬于嚴重違約責任事件，實施機構有權立即解除合同或提取建設期履約保函作為違約金，若項目公司未及時整改可繼續按日提取違約金。此外，若項目公司無法實現完工工期要求，或施工計劃中任一關鍵施工節點時間已延誤超過30天的，實施機構有權指定有關企業取代項目公司承擔項目的建設工作，以便實現工程按期完工，相關費用由項目公司承擔。

管理機制方面，要求項目公司應上報工程建設進度計劃并經實施機構審批，各方對工程進度具有統一抓手，過程中嚴格按照關鍵進度節點施工并及時糾偏；同時，建立項目進度信息月報制度，以便項目實施進展和問題的信息互通。

組織機制方面，建設期成立了建設專班，專門負責督導建設進度、協調解決建設過程中有關問題，按照既定節點推進工程建設各項工作，確保過程進度可控。

3.2.5投資、建設、運營全過程督導，推進平穩實施

為有效防范和管控社會資本能力不足的風險，實施機構在項目籌劃至落地的全過程充分利用專業單位的力量，建立全程督導和控制機制，推進項目平穩實施。

招標階段，通過設置社會資本方（聯合體）在建設、投融資、運營等方面的評分條件，優選中標社會資本方以減少未來風險發生的可能性；建設階段，聘請監理單位、造價單位和履約管理咨詢單位對項目建設、投融資、風險等相關問題全程跟蹤并提供專業化建議；運營階段，通過提前聘請專業評估單位對未來項目運營的業態和收入狀況進行合理評估，提前安排好招商工作進行建設期與運營期的銜接，以防范和控制運營收益風險。

4 結語

PPP項目實施是一個多主體共同參與的過程，盡管前期已對項目實施進行了較為細致的規劃和方案設計，但在項目建設實施過程仍面臨各種難以預料的情況和風險。本文主要選取項目建設期的有關風險，從實施機構角度研究了相關風險及應對措施，以期為實施機構在項目建設期的風險管理提供參考。實施機構在PPP項目建設期應密切關注有關風險，綜合運用多種手段，推進項目順利實施。

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